Δημόσια υπηρεσία σε κρίση αποτελεσματικότητας

Η συζήτηση για την αποτελεσματικότητα της δημόσιας υπηρεσίας στην Κύπρο δεν αποτελεί ούτε καινούργιο, ούτε ευκαιριακό θέμα. Επανέρχεται σχεδόν εμμονικά κάθε φορά που ένα σοβαρό ζήτημα, από μια άστοχη λήψη απόφασης, μια φυσική καταστροφή, μια ενεργειακή πρόκληση, μια υγειονομική κρίση, έως μια μεταρρύθμιση στην παιδεία ή στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, αποκαλύπτει καθυστερήσεις, αλληλοεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων, απεκφυγή λήψης αποφάσεων, και από αμήχανες μέχρι εξωπραγματικές αποφάσεις. Το πρόβλημα δεν είναι μεμονωμένο, αλλά δομικό. Και συνδέεται με μια βαθύτερη κρίση κουλτούρας, οργάνωσης και τεχνογνωσίας που διαπερνά τον κρατικό μηχανισμό.
Η μειωμένη αποτελεσματικότητα δεν προκύπτει μόνο από έλλειψη πόρων και υποστελέχωση. Σε αρκετές περιπτώσεις, οι πόροι, ανθρώπινοι και οικονομικοί, υπάρχουν, αλλά δεν διατίθενται ή δεν αξιοποιούνται ορθολογικά και αποτελεσματικά. Η ελλιπής ή λανθασμένη στελέχωση και η αργοπορία στον έγκαιρο χειρισμό ουσιωδών ζητημάτων αποκαλύπτει ένα σύστημα που λειτουργεί μηχανιστικά, επιφανειακά και αντιδραστικά. Επιπλέον, συχνά περιορίζεται στη διαχείριση χάριν της διαχείρισης της επικαιρότητας, με αποφάσεις που λαμβάνονται υπό πίεση και χωρίς επαρκή μελέτη και τεκμηρίωση.
Αποσπασματική γνώση
Ένα από τα πιο βασικά αίτια είναι η ημιμάθεια, όχι με την έννοια της παντελούς άγνοιας, αλλά με τη μορφή της αποσπασματικής ή μερικής γνώσης. Σε πολλούς τομείς, η δημόσια υπηρεσία στελεχώνεται από ανθρώπους με ακαδημαϊκά, επαγγελματικά και άλλα προσόντα, αλλά χωρίς εξειδικευμένη τεχνογνωσία στο συγκεκριμένο αντικείμενο που καλούνται να υπηρετήσουν και να διαχειριστούν. Η συνεχής μετακίνηση προσωπικού, η απουσία κουλτούρας εξειδίκευσης και η μη συστηματική επιμόρφωση οδηγούν σε αποφάσεις που βασίζονται σε γενικές αρχές και όχι σε εμπεριστατωμένη ανάλυση δεδομένων. Το αποτέλεσμα είναι αστοχίες που κοστίζουν σε χρόνο, χρήμα και αξιοπιστία.
Παράλληλα, η πεπαλαιωμένη νοοτροπία διοίκησης εξακολουθεί να επηρεάζει τον τρόπο λειτουργίας. Η ιεραρχική, γραφειοκρατική αντίληψη, όπου η τήρηση μιας πεπαλαιωμένης διαδικασίας υπερισχύει της ευελιξίας και της επίτευξης ορθού αποτελέσματος, ενισχύει μια κουλτούρα αποφυγής ευθύνης. Η λήψη αποφάσεων συχνά αναβάλλεται, μετατίθεται ή διαχέεται, με αποτέλεσμα κανένας να μην αναλαμβάνει ξεκάθαρα την ευθύνη για την τελική επιλογή. Σ’ ένα τέτοιο περιβάλλον, η καινοτομία και οι εποικοδομητικές προτάσεις αντιμετωπίζονται με καχυποψία, και η ανάληψη πρωτοβουλίας με επιφύλαξη.
Κατακερματισμός
Η οργανωτική δομή της δημόσιας υπηρεσίας παραμένει σε μεγάλο βαθμό κατακερματισμένη. Υπουργεία, τμήματα, δημόσιοι και ημικρατικοί οργανισμοί λειτουργούν συχνά ως «κλειστά συστήματα», με περιορισμένη διαλειτουργικότητα, ανεπαρκή οργανωτική δομή και στελέχωση, και ανεπαρκή ανταλλαγή πληροφοριών. Για παράδειγμα, δεν μπορεί ένας δημόσιος οργανισμός με ετήσιο προϋπολογισμό πέραν των δώδεκα εκατομμυρίων ευρώ, να μην στελεχώνεται με οικονομικό και λογιστικό λειτουργό. Επιπλέον, η έλλειψη ενιαίων ψηφιακών πλατφορμών και η ανυπαρξία λειτουργών πληροφορικής αποκλειστικής απασχόλησης σε υπουργεία, κυβερνητικά τμήματα και δημόσιους οργανισμούς, καθώς και κοινών προτύπων διαχείρισης έργων δημιουργεί κενά και αδράνεια. Έτσι, ζητήματα που απαιτούν τόσο αυτόνομη λειτουργία όσο και οριζόντιο συντονισμό καθυστερούν ή υλοποιούνται αποσπασματικά, ή δεν υλοποιούνται καθόλου.
Το πρόβλημα επιτείνεται από την απουσία συστηματικής αξιολόγησης της απόδοσης και ποιότητας. Αν και υπάρχουν τυπικές διαδικασίες αξιολόγησης προσωπικού, αυτές σπανίως συνδέονται με μετρήσιμους στόχους, δείκτες αποτελεσματικότητας, πραγματικές συνέπειες και την εν γένει διασφάλιση της ποιότητας. Η ισοπεδωτική λογική της «γενικής ικανοποίησης» δεν ενθαρρύνει την αριστεία, ούτε διορθώνει τις αδυναμίες. Χωρίς αντικειμενική αποτίμηση, η βελτίωση παραμένει ευχολόγιο.
Ανασυγκρότηση
Σ' αυτό το πλαίσιο, η ανάγκη για μια συστηματική και περιοδική εξωτερική αξιολόγηση του συνόλου της δημόσιας υπηρεσίας καθίσταται επιτακτική. Μια τέτοια διαδικασία δεν πρέπει να εκληφθεί ως τιμωρητικός μηχανισμός, αλλά ως εργαλείο ανασυγκρότησης. Η εξωτερική αξιολόγηση, από ανεξάρτητους και διεθνώς αναγνωρισμένους φορείς, μπορεί να προσφέρει αντικειμενική αποτύπωση των δομών, των διαδικασιών και των αποτελεσμάτων. Μπορεί να εντοπίζει αλληλοεπικαλύψεις, υποστελέχωση, ελλείψεις δεξιοτήτων, αναχρονιστικές πρακτικές και να προτείνει συγκεκριμένες παρεμβάσεις και βελτιώσεις.
Η διασφάλιση ποιότητας πρέπει να αποτελέσει μόνιμο και περιοδικό χαρακτηριστικό της δημόσιας διοίκησης, και όχι εφάπαξ άσκηση. Αυτό σημαίνει καθιέρωση προτύπων λειτουργίας, σαφών δεικτών απόδοσης και τακτικών ελέγχων συμμόρφωσης. Κάθε υπηρεσία οφείλει να διαθέτει ετήσιο στρατηγικό σχέδιο με μετρήσιμους στόχους, που να αξιολογείται αρχικά εσωτερικά, και στη συνέχεια από εξωτερικό σώμα. Η δημοσιοποίηση των βασικών αποτελεσμάτων θα ενισχύσει τη διαφάνεια και τη λογοδοσία, καλλιεργώντας κουλτούρα ευθύνης, και θα οδηγήσει σε ουσιαστική βελτίωση.
Επιμόρφωση
Εξίσου κρίσιμη είναι και η καθιέρωση ενός συστηματικού προγράμματος επιμόρφωσης για όλους τους υπηρετούντες, σε όλες τις βαθμίδες. Η επιμόρφωση δεν μπορεί να περιορίζεται σε αποσπασματικά σεμινάρια ή τυπικές ημερίδες. Απαιτείται δομημένο πλαίσιο διά βίου μάθησης, προσαρμοσμένο στον τομέα ευθύνης κάθε λειτουργού. Για παράδειγμα, ένας οικονομικός αναλυτής στο Υπουργείο Οικονομικών, ένας οικονομικός και λογιστικός λειτουργός σε έναν δημόσιο οργανισμό, ένας μηχανικός στο Τμήμα Δημοσίων Έργων, ένας λειτουργός περιβάλλοντος ή ένας διοικητικός προϊστάμενος χρειάζονται εξειδικευμένη και επικαιροποιημένη γνώση. Η επιμόρφωση πρέπει να συνδέεται με τις σύγχρονες προκλήσεις, δηλαδή ψηφιακές δεξιότητες, ανάλυση δεδομένων, διαχείριση έργων, αξιολόγηση πολιτικών, στρατηγικό σχεδιασμό, διαχείριση κρίσεων. Παράλληλα, η εκπαίδευση σε θέματα ηγεσίας και οργανωτικής συμπεριφοράς είναι απαραίτητη για τα ανώτερα και μεσαία στελέχη. Η διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού, η διαχείριση αλλαγής και η ενίσχυση της συνεργασιμότητας δεν είναι έμφυτες ικανότητες, αλλά καλλιεργούνται.
Ένα σύγχρονο πρόγραμμα επιμόρφωσης θα πρέπει να περιλαμβάνει υποχρεωτική αρχική κατάρτιση για τους νεοεισερχόμενους, περιοδική επιμόρφωση και επαναπιστοποίηση γνώσεων και δεξιοτήτων, καθώς και δυνατότητες εξειδικευμένης εκπαίδευσης και επιμόρφωσης σε συνεργασία με πανεπιστημιακά ιδρύματα και εξειδικευμένους τοπικούς και διεθνείς οργανισμούς. Η αξιολόγηση της απόδοσης θα πρέπει να συνδέεται με τη συμμετοχή και την επιτυχή ολοκλήρωση τέτοιων προγραμμάτων. Έτσι, η επιμόρφωση θα μετατρέπεται από τυπική διαδικασία σε ουσιαστικό εργαλείο ανέλιξης. Παράλληλα, απαιτείται αναδιοργάνωση της οργανωτικής δομής με γνώμονα τον εκσυγχρονισμό, τη λειτουργικότητα και τη διαλειτουργικότητα. Η ψηφιοποίηση υπηρεσιών δεν αρκεί αν δεν συνοδεύεται από ανασχεδιασμό διαδικασιών. Η απλοποίηση ροών εργασίας, η κατάργηση περιττών εγκρίσεων και η ενίσχυση της αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων μπορούν να επιταχύνουν τη λήψη αποφάσεων. Η δημιουργία διακλαδικών ομάδων έργου για σύνθετα ζητήματα θα ενισχύσει τον οριζόντιο συντονισμό.
Ευελιξία
Η μεταρρύθμιση της δημόσιας υπηρεσίας δεν είναι απλώς τεχνικό ζήτημα. Είναι πολιτική επιλογή με βαθιές κοινωνικές συνέπειες. Ένα κράτος που λειτουργεί αργά και αναποτελεσματικά υπονομεύει την εμπιστοσύνη των πολιτών και ενισχύει τον κυνισμό. Αντιθέτως, μια διοίκηση που ανταποκρίνεται έγκαιρα, τεκμηριωμένα και με διαφάνεια, ενδυναμώνει τη δημοκρατία και την κοινωνική συνοχή. Η Κύπρος, ως μικρό κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διαθέτει το πλεονέκτημα της ευελιξίας. Μπορεί να προχωρήσει σε τολμηρές αλλαγές χωρίς το βάρος μιας υπερμεγέθους γραφειοκρατίας. Αυτό, όμως, προϋποθέτει πολιτική βούληση και κοινωνική συναίνεση. Η συστηματική εξωτερική αξιολόγηση και η καθολική επιμόρφωση δεν είναι πολυτέλειες, αλλά προϋποθέσεις βιωσιμότητας.
Συμπερασματικά, αν ο κρατικός μηχανισμός παραμείνει εγκλωβισμένος σε λογικές του παρελθόντος, οι αστοχίες, οι καθυστερήσεις και η αδράνεια θα συνεχίσουν να επαναλαμβάνονται, με αυξανόμενο κόστος. Αν, αντίθετα, επιλεγεί ο δρόμος της θεσμικής αυτογνωσίας και της επένδυσης στο ανθρώπινο κεφάλαιο, η δημόσια υπηρεσία μπορεί να μετατραπεί από τροχοπέδη σε μοχλό ανάπτυξης. Το διακύβευμα δεν είναι μόνο η διοικητική αποτελεσματικότητα, αλλά κυρίως η ποιότητα της ίδιας της δημοκρατικής διακυβέρνησης.
*Πρώην πρύτανη, καθηγητή-ανθρωπολόγου